для чего нужна регуляторная гильотина
Для чего нужна регуляторная гильотина
Целью реализации «регуляторной гильотины» является тотальный пересмотр обязательных требований, в соответствии с которым нормативные акты и содержащиеся в них обязательные требования должны быть пересмотрены с широким участием предпринимательского и экспертного сообществ.
Задача «гильотины» – создать в сферах регулирования новую систему понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снять избыточную административную нагрузку на субъекты предпринимательской деятельности, снизить риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям.
В соответствии с поручением Президента, в рамках его послания Федеральному Собранию, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить отмену с 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанных с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах (подпункт «б» пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации (№ Пр-294 от 26 февраля 2019 г.) по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г.).
Работа по реализации «регуляторной гильотины» проводится в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации «дорожной картой» с обязательным привлечением всех заинтересованных сторон – представителей предпринимательского, экспертного, научного сообществ.
В рамках исполнения пункта 2 Дорожной карты Минэкономразвития является ответственным за разработку проекта Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», который призван определить понятие обязательного требования, регламентировать процесс разработки и принятия таких требований, установить цели и основные принципы их закрепления в законодательстве, обеспечить закрепление на законодательном уровне механизма отмены с 1 января 2021 г. ранее действовавших обязательных требований.
В целях реализации реформы Подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти утверждены составы 41 рабочей группы по реализации механизма «регуляторная гильотина».
Деятельность рабочих групп будет направлен на участие в формировании новых структур регулирования, подготовке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также других документов в соответствующих сферах общественных отношений.
Первые итоги реализации «регуляторной гильотины»
Полным ходом идет первый этап реформы КНД, известный как «регуляторная гильотина»: множество «старых» нормативных правовых актов отменяются, взамен принимаются новые. Как работается бизнесу в условиях стремительно обновляющейся нормативной базы? Компания «Гарант» выяснила это в ходе онлайн-опроса. Исследование проводилось в конце апреля – начале мая 2021 г., в опросе приняли участие 204 респондента, распределение по отраслям и должностям – в диаграммах 1 и 2. География опроса – все регионы РФ.
Основные выводы:
Почти 9 из 10 опрошенных пока не заметили «гильотины»: она «совсем не повлияла» на деятельность 72%, «скорее не повлияла» на деятельность 16 % опрошенных. Сильное влияние «гильотины» ощутили на себе лишь 5% респондентов (см. диаграмму 3).
Стало ли лучше после принятия новых актов? Большинство (39%) затруднилось с ответом, несколько респондентов отметили улучшение условий ведения бизнеса (стало проще), однако втрое больше респондентов оценивают изменения негативно, (7% против 21%). Еще 33% респондентов согласились, что содержательно НПА практически не изменился (см. диаграмму 4).
Стало ли лучше после отмены старых актов? Большинство (40%) вновь затруднилось с ответом, негативная оценка отмены старых актов встречается в пять раз чаще, чем позитивная (36% и 7%, см. диаграмму 6).
В связи с принятием новых НПА 40 % респондентов ждут серьезного увеличения издержек (из них 12% надеются отделаться единовременными вливаниями), на уменьшение издержек рассчитывают лишь 7% респондентов (см. диаграмму 5). Оценить связь между издержками и отменой старых НПА решилась всего половина респондентов, из них 12% рассчитывают эти издержки снизить, 21% – увеличить (см. диаграмму 7)
Реформа пока не завершена, поэтому выводы являются предварительными. По этой же причине сложно составить перечень наиболее значимых НПА, вышедших из-под «гильотины». Тем не менее, участники опроса указали на несколько важных актов:
В числе самых «оплакиваемых» отмененных актов упомянуты, в том числе:
Кроме того, у участников опроса была возможность оставить «комментарии и пожелания» по реформе законодательства. Респонденты сетовали на нестабильность законодательства (хотя это неизбежно на первом этапе реформы) и его несогласованность, а также отмечали, что многие «новые» акты «переписаны с отмененных», а кроме того, на отсутствие какого-либо переходного периода (цит.: «Чтобы было время на подготовку не месяц, а полгода хотя бы. Или переходный период потом год»).
Статистические результаты опроса
Диаграмма 1. Должностной состав участников опроса.
Диаграмма 2. Сфера деятельности
Диаграмма 3. В какой степени повлияла «регуляторная гильотина» на деятельность вашей организации?
Диаграмма 4. Как, на Ваш взгляд, требования, установленные в принятом НПА, отличаются от ранее действовавших и отмененных в ходе «регуляторной гильотины»? Как это повлияло на условия ведения предпринимательской деятельности?
Диаграмма 5. Как повлияют, на Ваш взгляд, описанные изменения регулирования на издержки бизнеса?
Диаграмма 6. Как, на Ваш взгляд, повлияла отмена данного НПА на условия ведения предпринимательской деятельности?
Диаграмма 7. Как повлияет, на Ваш взгляд, отмена данного НПА на издержки бизнеса?
Гильотина от правительства: как власти хотят снизить требования к бизнесу
Что такое «регуляторная гильотина»
«Иначе жарить нельзя. Просто пометьте себе, если кто-нибудь планирует заняться этим видом деятельности», — пошутил премьер.
«Это своевременно. Очень много об этом говорили, и стало очевидно, что терапия не дает эффекта, надо уже конкретно отсекать устаревшие нормы, а по сути — создать новую законодательную нормативную базу, для того чтобы не было ненужных препон, — заявил РБК сопредседатель «Деловой России» Андрей Назаров. — Мне показалось, что правительство созрело для того, чтобы радикальными мерами улучшать ситуацию в этом направлении».
Готовить «дорожную карту» по «гильотине» поручено аппарату правительства.
Как и когда порежут лишние нормы
«В соответствии с таким механизмом к 1 февраля следующего года можно было бы пересмотреть все эти требования с точки зрения современных реалий», — заявил он. Такой методический подход в целом соответствует зарубежному опыту ретроспективной оценки действующих нормативно-правовых актов, отмечает директор Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ Даниил Цыганков: и при применении «регуляторной гильотины», и еще раньше приговор для конкретной нормы или акта предполагал три исхода: оставить как есть, изменить или отменить.
Пресс-служба Минэкономразвития пояснила, что непересмотренные требования признают утратившими силу, а затем отменят. Пересмотр будет плановым — для этого регулирующие органы в установленный срок «составят исчерпывающий перечень своих нормативных актов с учетом этапности их пересмотра».
Чиновники введут новый подход к классификации актов. «Если раньше шли от требований ведомств (пожарной инспекции, СанПиН и пр.), то теперь требования будут классифицированы по видам бизнеса: ресторанный, отельный и т.д. Если предприниматель хочет открыть новый бизнес в какой-либо сфере, то он должен видеть все требования, с которыми ему предстоит столкнуться, а также понимать, какие из них носят обязательный характер, а какие — рекомендательный», — заявил министр экономического развития Максим Орешкин.
Речь идет о гайдлайне — перечне требований, которые могут быть предъявлены к работе конкретного предприятия, пояснил бизнес-омбудсмен Борис Титов. «В одной отрасли упор делается на одни виды контроля, в другой — на другие. Но бизнес должен четко понимать, чего от него хотят», — резюмировал он.
Какие акты попадут под «гильотину»
В первую очередь гильотина затронет наиболее зарегулированные отрасли, следует из слов премьер-министра, а именно:
Дерегулирование должно коснуться всех сфер — от санитарных до противопожарных требований, подчеркивает Андрей Назаров. «При этом понятно, что безопасность никто не отменяет», — добавляет он.
Минэкономразвития уже разработало параллельные меры по снижению нагрузки на бизнес. План «Трансформация делового климата», который предусматривает периодический анализ и пересмотр законов, мешающих бизнесу, действует с 2018 года, писал РБК. Еще одна форма дерегулирования, которую применяет министерство, — план по сокращению обязательств регионов, но пока он встретил сопротивление других ведомств.
Что нужно для эффективной работы «гильотины»
Выявлять избыточные требования к бизнесу должны не чиновники правительства или Минэкономразвития — комиссия по дерегулированию должна стать новой структурой, подотчетной председателю правительства, считает Цыганков, выступавший одним из основных авторов доклада ЦСР о регуляторной политике в России. Обеспечить выявление и монетизацию избыточных норм можно, например, посредством госзадания, которое получат «фабрики мысли» и профильные вузы, полагает он.
Эффективной «регуляторная гильотина» будет лишь при правильной методологии, добавляет Цыганков: это предполагает, что комиссия выносит на отмену пакет избыточных требований, а профильному ведомству, которое настаивает на их сохранении, предстоит доказать с конкретными цифрами в течение 30–45 дней необходимость этих норм.
До сих пор попытки отмены избыточных требований происходили в обратной логике: эксперты и бизнес, которые предлагали отменить барьеры, обосновывали необходимость такого шага, и, как правило, госорган твердил, что «все нормы нужны», отмечает эксперт.
«Ползучий» опыт Украины
В 2014 году власти Украины пытались внедрить механизм «регуляторной гильотины», однако уже в 2015 году отказались от этой идеи. Глава Министерства экономического развития и торговли Айварас Абромавичус после консультаций с европейскими чиновниками заявил, что «гильотина» «может привести к регуляторному вакууму в определенных секторах, что негативно скажется на качестве регулирования.
«Всем хочется жить радикально лучше здесь и сейчас, в связи с чем идея «регуляторной гильотины» так отлично прижилась в наших умах. Но де-факто с самого начала концепция, предложенная американской компанией Jacobs, Cordova & Associates, только называлась «гильотиной», а на самом деле была планом ползучей дерегуляции на три-пять лет (средний показатель по другим странам). Одним словом, «гильотина» — скорее маркетинговое название, которое не отражает истинной сути вещей», — отмечала заместитель министра Юлия Клименко. В результате Украина перешла на «концепцию лучшей регуляции», предусматривающую фильтр на новые нормативные акты.
Вопросы реализации механизма «Регуляторной гильотины»
В марте 2019 года по инициативе Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей был проведен опрос. Две трети представителей малого и среднего бизнеса негативно оценили ситуацию с защитой своих прав. При этом, об увеличении административной нагрузки заявили 47% предпринимателей (www.vedomosti.ru/politics/articles/2019/04/28/800413-nedovolni).
На прошлой неделе в ГосДуму внесены проекты законов в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины». Прошло полгода с момента их презентации Минэкономразвития. Но так ли хороши они и позволят ли реально снизить административное давление на бизнес и количество нарушений прав предпринимателей, допускаемых контролерами. Ведь это тоже вносит весомый негативный вклад в общую картину обеспечения законности прав предпринимателей.
Здесь хочу отметить три наиболее серьезные причины, способствующие таким нарушениям.
Первая – так называемая «палочная система». Оценка работе органов контроля вышестоящими министерствами и ведомствами дается исходя из показателей, таких как число проведенных проверок, выданных предписаний, привлеченных к административной ответственности, суммы наложенных штрафов. К сожалению, в системе контрольно-надзорных органов действует принцип: мало – значит плохо. И органы контроля вынуждены «делать палки», иногда не задумываясь о последствиях.
Вторая – непрофессионализм сотрудников контрольно-надзорных органов. Невысокая заработная плата, отсутствие достойных условий работы влечет непостоянство кадрового состава.
Третья – коррупционная составляющая.
Все названные причины легко устранимы при должном внимании к ним.
Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» прямо запрещает установление ключевых показателей видов контроля, основанных на количестве проведенных контрольно-надзорных и профилактических мероприятий, количестве выявленных нарушений и количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности (ч. 4 ст. 15).
Вторая и третья причины могут быть максимально минимизированы за счет достойной оплаты труда инспекторов, которая в настоящее время необоснованно мала.
Безусловно, «регуляторная гильотина» не сможет отсечь обозначенные причины. Реформа обусловлена необходимостью упрощения процессов контроля государства за деятельностью бизнеса, снижения административного давления на бизнес.
Вместе с тем проект названного закона нуждается в серьезном осмыслении и доработке отдельных его положений, часть их которых являются явно спорными. Например, ч. 5, 7 ст. 49 проекта закона, ограничивающие срок для подачи жалобы на решение, действия (бездействие) контрольно-надзорного органа и его должностных лиц и запрещающие повторно обратиться с жалобой в случае ее отзыва.
Неоднозначным также является вопрос о видах контрольно-надзорных мероприятий, предлагаемых в ч. 2 ст. 79 проекта закона. Мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит на мой взгляд не будут способствовать снижению административного давления на бизнес.
Содержащиеся в ст. 66, 67 правила о негосударственном контроле и возможности подтверждения соблюдения обязательных требований независимыми организациями нуждаются в корректировке, так как на практике могут стать способом ухода недобросовестных бизнесменов от надлежащего контроля. Список можно продолжать.
Параллельно государство введет работу по прекращению действия старых нормативных правовых актов в сфере контроля (надзора). Безусловно, дело нужное. Но и здесь не все идет по сценарию. Вместо 20 тыс. норм отменено пока менее 4 тыс. Понятно, много, не справляются. Почему нельзя поставить себе реальные сроки и не оправдываться потом. Ведь было ясно, что таких норм огромное количество.
В качестве пилотного проекта прорабатывается вопрос о создании в нескольких регионах единого органа контроля.
Думаю, что с этим явно спешат. Обоснованность такого решения очень спорная. Создание гиганта приведет к экономии бюджета, но не к оптимизации контроля (надзора) и снижению административного давления. Для бизнесмена смысл не изменится, а вот если смотреть с другой стороны, оценивая профессионализм контролеров и эффективность контроля – вопросов больше, чем ответов.
Что такое «Регуляторная гильотина»?
Цели реформы
«Регуляторная гильотина» нацелена на повышение уровня безопасности и устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности. Она проводится с помощью отмены всех неактуальных нормативных актов в сфере надзора и контроля, а также построения новой, современной, эффективной системы государственного контроля (надзора), направленной на снижение социально значимых рисков.
Результаты
Участники «Регуляторной гильотины»
Ключевые законы
В июле 2020 года Государственной Думой принят федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Он предусматривает: закрепление применения риск-ориентированного подхода; возможности применения альтернативных инструментов регулирования; перечень и порядок контрольно-надзорных мероприятий; процедуры профилактики и иных мер по предупреждению рисков; порядок привлечения подконтрольных лиц к ответственности и оспаривание действий инспектора.
Кроме этого данным законом расширяются гарантии для граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении в отношении их государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В этот же период Государственной Думой принят и федеральный закон об обязательных требованиях. Законом определяются правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в НПА требований, которые связаны с осуществлением экономической деятельности.
Также законом устанавливается, что Правительство Российской Федерации до 1 января 2021 года обеспечивает признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмену нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, а также правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора). Вместо нормативных правовых актов, прекращающих своё действие, должно быть обеспечено принятие нормативных правовых актов, соответствующих новым принципам установления обязательных требований.
Оба федеральных закона приняты Государственной Думой 22 июля 2020 года и одобрены Советом Федерации 24 июля 2020 года, 31 июля 2020 года подписаны Президентом Российской Федерации В.Путиным.